Політреформа: закон чи міф?

Завтра українці прокинуться в іншій країні. У своєму мішку Дід Мороз принесе нам не лише новий рік, а й новий державний лад. Та чи вийме він його з мішка, а чи заховає ще далі? Над цим питанням ламають голови нині і політологи, і правники.

Юридично з 1 січня Україна вважатиметься парламентсько-президентською державою, а практично «конституційна реформа в умовах відсутності законів, які розвиватимуть її положення, не досягне більшості цілей, поставлених її ініціаторами». Такий головний висновок експертів Лабораторії законодавчих ініціатив (ЛЗІ). Голова ради цієї дослідницької організації Ігор Когут прогнозує, що «березневі вибори можуть бути не останніми у новому році».

Верховна Рада, побоюючись, що Президент України оскаржить процедуру ухвалення політреформи у Конституційному суді, не затвердила новий склад КС. І створила собі ж пастку: «Якщо глава держави ігноруватиме конституційні зміни чи трактуватиме їхні «білі плями» на свій розсуд, парламент не зможе оскаржити його дії і рішення, бо орган, який має стерегти конституційний лад, фактично не функціонує», – каже керівник державно-правових програм ЛЗІ Денис Ковриженко. В Україні нині судова гілка влади паралізована: Конституційного суду немає, а керівники Верховного і Вищого господарського подались у політику, посіли прохідні місця у списках кандидатів до парламенту.

– Що частіше читаємо закон про конституційні зміни, то більше виникає запитань, – каже Ігор Когут. – Є доволі багато підводних течій, що можуть призвести до дестабілізації влади. Оскільки більшість положень реформи вступає в силу після обрання нового парламенту, то до квітня житимемо у стані невизначеності, очікування. Пан Когут не бачить з боку влади політичної волі до реформування державного ладу. «Така вже українська традиція: ухвалюємо закон і тут же гадаємо, як би його обійти, а не виконувати», – наголосив Когут і сам же засумнівався: чи доречно реформу проводити нині. Слабкий президент, сильний парламент – ознака розвиненої демократії. Чи така сьогодні Україна?

Крім ігнорування реформи (при відсутності Конституційного суду), скасування її (через сформований КС), а також вирішення долі на референдумі, є ще кілька сценаріїв. Реформа може зависнути у повітрі до виборів, а далі вже Віктор Ющенко подивиться, хто прийде до Верховної Ради і чи захоче він передавати цим людям свої основні повноваження. Можливість скасування змін, як кажуть юристи, буде й тоді. Але і у разі чинності цих змін, президент ладний використати їх на свій розсуд, якщо не буде додаткових законів, що нададуть чіткості реформі. Президент матиме право розпустити парламент згідно з нормами політреформи через 30 днів, якщо не буде парламентської більшості-коаліції, чи через 60 днів, якщо депутати не сформують уряд. Звісно, потративши великі капітали на вибори, парламентарії зі шкіри пнутимуться в таку коаліцію. Її може бути створено на кшталт тієї, яку координував Степан Гавриш: існуватиме на папері, а реально не підтримуватиме сформований нею ж уряд. Криза державного управління дискредитує реформу і дасть президентові підстави вдатися до його компетенції – захисту національної безпеки й конституційних засад. А під такі формулювання можна підвести будь-що, чим, як згадують експерти, Леонід Кучма часто обґрунтовував усі свої проблемні укази. Інший сценарій: якщо парламентська більшість виявиться опозиційною до президента, він не вноситиме запропоновану нею кандидатуру прем’єра на затвердження ВР, а через два місяці розпустить парламент. Навіть, якщо президент погодиться з опозиційним до себе прем’єром, у нього є своя квота – міністри оборони, внутрішніх та закордонних справ. Якщо їхні кандидатури він не запропонує парламенту за 60 днів, то під приводом несформування уряду у повному складі теж може призначити позачергові вибори ВР.

Реформа, на думку експертів, не досягне своєї мети і з низки інших причин. Імперативний мандат не структуризує парламент: депутат не зможе виходити з фракції, але голосувати всупереч її позиції – так, бо виключення його з фракції не загрожує втратою мандата. Взаємна відповідальність парламентської більшості й уряду може бути порушена, крім вище наведеного прикладу «паперової коаліції», ще й так: після затвердження у ВР річної програми дій Кабміну, його не можна упродовж року відправляти у відставку, однак за цей термін не виключено переформування коаліції. Зменшення впливу президента на виконавчу владу до конституційного реформування місцевого самоврядування насправді не відбудеться. Бо призначені ним глави місцевих держадміністрацій – непідконтрольні Кабміну, а, отже, можуть просто дискредитувати діяльність невигідного президентові уряду. Чи, зрештою, президент реально керуватиме цією вертикаллю, а Кабмін з ВР розводитимуть руками. Це може призвести взагалі до диктатури: країна керуватиметься не так законами, як президентськими указами (нагадаємо, що фактично під поняття «нацбезпека» і «охорона прав і свобод людини», які залишаються у компетенції президента, підпадають усі сфери суспільного життя).

Скажете, у Верховної Ради є право оголосити президентові імпічмент. Право є, але шансів, як показує досвід, мало. Та й підстав немає. Бо усі перелічені сценарії – не порушення норм конституційної реформи, а її «білі плями», підводні течії. Президент в усіх описаних випадках не порушуватиме законів, яких… ще не ухвалено. Аби чітко і однозначно унормувати всі суперечності, треба, за підрахунком експертів, ухвалити ще щонайменше п’ятнадцять законів. Передусім – про Кабмін, президента, центральні органи влади, регламент ВР, парламентську більшість і опозицію, а також три закони з реформування місцевої влади тощо. Інший шлях – забути про проголосований торік варіант політреформи. Якщо не з 1 січня, то після 26 березня.